2015年3月25日，省政府第51次常務(wù)會議通過了《山東省政府規(guī)章制定程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），2015年5月12日，郭樹清省長簽發(fā)第288號省政府令予以公布，自2015年7月1日起實(shí)施。現(xiàn)就《規(guī)定》解讀如下：

一、立法的必要性

《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》（省政府令第154號）自2003年實(shí)施以來，對規(guī)范規(guī)章制定程序，提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。近年來，國家和我省對加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作，提高制度建設(shè)質(zhì)量，提出了更高的要求。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號） 指出“政府立法要符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，充分反映人民意愿，要切實(shí)增強(qiáng)制度的科學(xué)性和可操作性，完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》）要求“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。”在全省政府法制工作會議上，夏耕副省長要求改進(jìn)立法工作機(jī)制，完善立法模式，提高立法質(zhì)量，引領(lǐng)和助推改革創(chuàng)新。這些要求，需要以制度的形式予以規(guī)范。我省近年來在政府立法工作中探索的一些經(jīng)驗(yàn)做法，如科學(xué)制定立法規(guī)劃、向社會公開征集立法項(xiàng)目建議、委托第三方起草和立法后評估等，也有必要以制度的形式固定下來。因此，在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定新的政府規(guī)章制定程序規(guī)定十分必要。

二、《規(guī)定》的主要內(nèi)容和重點(diǎn)說明的問題

《規(guī)定》共7章32條，對規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布等方面作了具體規(guī)定。

（一）關(guān)于制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循的原則

明確制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循的原則，對規(guī)范規(guī)章制定活動具有統(tǒng)領(lǐng)性作用。《規(guī)定》明確了制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循的原則：一是貫徹“依法立法”的要求，規(guī)定制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，符合法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限。二是貫徹“科學(xué)立法”的要求，規(guī)定制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)公平、合理地界定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，以及相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)符合本省實(shí)際、具有可執(zhí)行性。三是貫徹“民主立法”的要求，規(guī)定制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)依法保障公民有序參與。

（二）關(guān)于完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制

完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，是保證政府立法充分反映人民意愿，提升立法民主化水平，提高立法質(zhì)量的重要保障。近年來，我省政府立法工作在擴(kuò)大公眾參與立法的深度和廣度方面，進(jìn)行了一些探索和嘗試，如立項(xiàng)環(huán)節(jié)征求公眾意見、草案公開征求意見、舉行立法聽證會等，得到了廣大群眾的積極響應(yīng)和參與，取得了較大社會反響，對于反映民意、集中民智，提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。對此，《規(guī)定》完善了公眾參與政府立法的制度和機(jī)制：一是為落實(shí)四中全會《決定》關(guān)于“完善立法項(xiàng)目征集制度”的要求，規(guī)定了在立項(xiàng)環(huán)節(jié)政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會公開征集立法項(xiàng)目建議，并采取多種方式，征求社會公眾對擬訂規(guī)章制定規(guī)劃和計(jì)劃的意見。二是為落實(shí)四中全會《決定》關(guān)于“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見機(jī)制”的要求，規(guī)定了在起草環(huán)節(jié)起草部門應(yīng)當(dāng)先行調(diào)查研究，并采取多種形式廣泛聽取意見；在審查環(huán)節(jié)政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過山東省政府法制網(wǎng)站向社會公開征求意見。這樣就構(gòu)建了從立項(xiàng)、起草到審查全過程的征求公眾意見機(jī)制，為公眾立法參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。

（三）關(guān)于創(chuàng)新立法工作機(jī)制，提高立法質(zhì)量

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風(fēng)險評估、實(shí)施情況后評估工作，四中全會《決定》要求“完善立法項(xiàng)目論證制度，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。”為貫徹落實(shí)這些要求，創(chuàng)新立法工作機(jī)制，不斷提高立法質(zhì)量，《規(guī)定》確立了以下幾項(xiàng)制度：一是完善了立法項(xiàng)目論證制度，規(guī)定了立法前評估，把好立項(xiàng)關(guān)，防止立法資源浪費(fèi)。二是完善了委托起草規(guī)章草案制度，規(guī)定省人民政府可以委托社會有關(guān)方面起草規(guī)章草案，這是改變過去由部門主導(dǎo)的立法模式的重要制度措施。三是規(guī)定了擬設(shè)定臨時性行政許可、行政收費(fèi)論證制度，以充分聽取社會各方面意見，嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可和行政收費(fèi)項(xiàng)目。四是規(guī)定了立法后評估制度，明確了開展立法評估的情形、評估主體、評估內(nèi)容，并明確評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為修改、廢止規(guī)章的依據(jù)。

（四）關(guān)于發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，涉及重大意見分歧、達(dá)不成一致意見的，要及時報請本級人民政府決定。四中全會《決定》要求“從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。”對此，《規(guī)定》確立了以下幾項(xiàng)制度：一是明確了政府法制機(jī)構(gòu)在規(guī)章制定工作中的職責(zé)，規(guī)定其負(fù)責(zé)規(guī)章制定規(guī)劃和計(jì)劃的研究論證、規(guī)章草案的審查，以及相關(guān)的組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。二是突出了政府法制機(jī)構(gòu)在規(guī)章草案起草工作中的組織、指導(dǎo)作用，落實(shí)四中全會《決定》要求，規(guī)定對法律關(guān)系復(fù)雜的規(guī)章草案，省人民政府可以確定由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。三是強(qiáng)化了政府法制機(jī)構(gòu)對規(guī)章草案送審稿的審查把關(guān)，明確了由政府法制機(jī)構(gòu)退回起草部門的情形，要求對擬設(shè)定的臨時性行政許可進(jìn)行嚴(yán)格審查論證，并明確了政府法制機(jī)構(gòu)舉行立法聽證會的情形。四是加強(qiáng)了政府法制機(jī)構(gòu)的立法協(xié)調(diào)作用，明確了協(xié)調(diào)職責(zé)和程序，同時為落實(shí)四中全會《決定》，在協(xié)調(diào)時引入第三方評估，以充分聽取各方意見，及時協(xié)調(diào)解決。五是參照國務(wù)院常務(wù)會議審議行政法規(guī)的做法，借鑒廣東、上海、黑龍江、江西、河南等外省市規(guī)定，規(guī)定審議規(guī)章草案時，由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對規(guī)章草案的審查意見作說明；起草部門主要負(fù)責(zé)人列席會議，并根據(jù)需要對有關(guān)問題作補(bǔ)充說明。