《山東省流動人口服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）經(jīng)省政府第92次常務(wù)會議審議通過，于2016年11月30日公布，自2017年1月1日起施行。現(xiàn)就《暫行辦法》解讀如下：

一、立法的必要性

為維護(hù)流動人口合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，我省從2012年開始探索實(shí)施居住證制度，出臺了《山東省流動人口服務(wù)管理辦法》（省政府令第253號，以下簡稱原《辦法》），在全國較早實(shí)施了居住證制度。據(jù)省公安廳統(tǒng)計(jì)，全省已累計(jì)制發(fā)居住證680余萬張，在保障流動人口享有基本公共服務(wù)、方便群眾居住生活、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著國家政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、群眾利益訴求等方面發(fā)生深刻變化，對流動人口服務(wù)和管理工作提出了新要求。2016年1月1日，國務(wù)院《居住證暫行條例》（以下簡稱國務(wù)院《條例》）施行，在全國范圍內(nèi)全面實(shí)施居住證制度，我省原《辦法》的一些內(nèi)容與國務(wù)院《條例》不銜接、不一致，需要及時予以修訂。今年以來，李克強(qiáng)總理對推動居住證制度落實(shí)作出了重要批示，國務(wù)院對深化戶籍制度改革，推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等工作進(jìn)行了部署，并作出了督查安排。從我省實(shí)際情況看，城鎮(zhèn)公共服務(wù)和權(quán)益保障落實(shí)不到位仍然是影響我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要制約因素之一。因此，盡快修訂原《辦法》，進(jìn)一步完善我省居住證制度，既是貫徹國務(wù)院《條例》、維護(hù)法制統(tǒng)一、全面落實(shí)中央決策部署的要求，也是促進(jìn)我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快更好地融入城市，保障廣大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口享受當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)，推進(jìn)戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措。

二、《暫行辦法》的主要內(nèi)容和重點(diǎn)問題說明

《暫行辦法》的框架結(jié)構(gòu)與原《辦法》保持一致，共6章44條，主要規(guī)定了總則、居住管理、權(quán)益保障和公共服務(wù)、信息管理、法律責(zé)任和附則。內(nèi)容上與《中華人民共和國戶口登記條例》、國務(wù)院《居住證暫行條例》等上位法進(jìn)行了銜接，確保法制統(tǒng)一，同時借鑒了廣東、河北、江蘇等10多個省份的相應(yīng)規(guī)定和成熟做法，結(jié)合了我省流動人口實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。在制度設(shè)計(jì)上以維護(hù)流動人口合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，增強(qiáng)針對性和可操作性。

（一）關(guān)于居住登記。我省2012年施行的原《辦法》根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，參考兄弟省份做法，已經(jīng)規(guī)定了居住登記制度，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)在保障流動人口充分享受基本公共服務(wù)和便利、規(guī)范流動人口居住管理等工作中發(fā)揮了積極作用，效果良好。2016年1月1日施行的國務(wù)院《條例》只規(guī)定了居住證的相關(guān)內(nèi)容，即公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以申領(lǐng)居住證，并依法享受公共服務(wù)和便利。但是對居住未滿半年無法領(lǐng)取居住證的流動人口，在申領(lǐng)居住證前是否享有、如何享有公共服務(wù)和便利未作出明確規(guī)定。在執(zhí)行國務(wù)院《條例》過程中，部分流動人口因?yàn)榫幼r間不滿半年，達(dá)不到居住證申領(lǐng)條件，而無法享有申領(lǐng)駕照、換領(lǐng)補(bǔ)領(lǐng)身份證、辦理機(jī)動車登記手續(xù)等便利，群眾反映強(qiáng)烈。針對這一問題，為保障所有流動人口都能夠充分享有公共服務(wù)和便利，《暫行辦法》保留了原《辦法》的居住登記制度，并在原《辦法》規(guī)定的居住登記內(nèi)容基礎(chǔ)上，參照公安部關(guān)于“免費(fèi)制發(fā)登記憑證”的相關(guān)規(guī)定，在第八條第二款增加規(guī)定了“由公安派出所發(fā)放居住登記憑證”的內(nèi)容，完善了居住登記程序，這樣既填補(bǔ)了上位法規(guī)定的空白，便于公安派出所和流動人口實(shí)際操作，同時也有利于擬長期居住但未滿半年的流動人口持居住登記憑證享受有關(guān)權(quán)益和公共服務(wù)。

（二）關(guān)于居住證的申領(lǐng)和管理。我省原《辦法》規(guī)定的居住證申領(lǐng)條件與國務(wù)院《條例》規(guī)定不一致。為了維護(hù)法制統(tǒng)一，《暫行辦法》嚴(yán)格按照國務(wù)院《條例》的規(guī)定，并借鑒已經(jīng)出臺居住證制度的各省區(qū)市地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政策文件，對居住證申領(lǐng)條件進(jìn)行了修改。另外，我省原《辦法》規(guī)定了居住證有效期和居住證到期換領(lǐng)制度，而國務(wù)院《條例》規(guī)定了居住證定期簽注制度，沒有規(guī)定居住證有效期。為此，《暫行辦法》刪除了原《辦法》中居住證有效期的規(guī)定，并將到期換領(lǐng)修改為定期簽注。

（三）關(guān)于流動人口享受的公共服務(wù)和便利。國務(wù)院《條例》具體規(guī)定了居住證持有人享受的基本公共服務(wù)和便利，據(jù)此，未達(dá)到居住證領(lǐng)取條件的流動人口則無法享受到這些公共服務(wù)和便利。為避免這部分流動人口在享受基本公共服務(wù)和便利方面掉入政策“空檔”，《暫行辦法》在第二十四條、第二十五條規(guī)定，流動人口持居住證或者居住登記憑證，均可以同等享受相關(guān)公共服務(wù)和便利，從而推動實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和便利對所有流動人口的全覆蓋。同時根據(jù)國務(wù)院《條例》的規(guī)定，對流動人口享有公共服務(wù)和便利的具體內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。另外，《暫行辦法》還明確規(guī)定：“居住登記和居住證發(fā)放免收任何費(fèi)用。”

（四）關(guān)于流動人口信息管理。信息化是創(chuàng)新社會管理、實(shí)現(xiàn)流動人口服務(wù)管理由傳統(tǒng)靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變的必要條件和有效途徑。《暫行辦法》第四章專門對流動人口信息管理作出規(guī)定，提出建立全省統(tǒng)一的流動人口綜合信息服務(wù)管理平臺，實(shí)現(xiàn)居住登記、計(jì)劃生育、勞動保障等信息資源的整合與共享，推動各相關(guān)部門的流動人口信息實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，更好地為流動人口提供服務(wù)。同時，為了保護(hù)流動人口信息安全，《暫行辦法》還對國務(wù)院《條例》的流動人口信息保密規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政管理部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)服務(wù)組織及其工作人員應(yīng)當(dāng)對流動人口信息予以保密，任何單位和個人不得違反規(guī)定查詢、使用流動人口信息。

另外，考慮到流動人口服務(wù)管理工作的不同情況，《暫行辦法》第三條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市人民政府可以結(jié)合本地實(shí)際情況，具體確定納入服務(wù)管理的流動人口范圍。”